Durante los últimos años del franquismo, la reivindicación de “libertad, amnistía y estatuto de autonomía” marcó la agenda política. Con la llegada de la democracia, el proceso autonómico no fue uniforme y se desarrolló con una estructura de doble velocidad. Por un lado, las llamadas “nacionalidades históricas” —Cataluña, País Vasco y Galicia, a las que posteriormente se sumaría Andalucía— contaban con precedentes estatutarios de la Segunda República y una fuerte carga identitaria. Por otro, el resto de comunidades emprendieron un proceso descentralizador con menor simbolismo, pero con ambiciones políticas propias.

El contexto estuvo marcado por una intensa violencia política. Grupos terroristas nacionalistas como ETA, Terra Lliure, los GRAPO o el Exército Guerrilheiro do Povo Galego Ceive, así como organizaciones de extrema derecha y parapoliciales como el Batallón Vasco Español, la Acción Nacional Española o los Guerrilleros de Cristo Rey, perpetraron atentados, secuestros y asesinatos. Un informe del Gobierno Vasco de 2010 atribuye a estos últimos 74 atentados con 66 víctimas mortales, de los cuales solo una minoría llegó a juicio, evidenciando impunidad y déficit de justicia.

El marco legal lo proporcionó la Constitución de 1978, que en su artículo 2 reconocía el derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones dentro de la unidad indisoluble del Estado. Establecía tres vías de acceso: el artículo 143, más lento y limitado, para regiones sin tradición estatutaria; el artículo 151, más rápido y ambicioso, reservado a comunidades con un fuerte respaldo histórico y político; y el artículo 144, que permitía conceder autonomía por circunstancias excepcionales.